Sanayi Politikalarının Geri Dönüşü

2008 krizi dünyada birçok paradigma değişimine neden oldu. Kriz öncesinde neo-liberal ekonominin üstünlüğünün savunulduğu, en etkin devletin en küçük devlet olduğu görüşü hakimdi. 1980’lerin ortasında Nobel ödüllü Gary Becker “En iyi sanayi politikası hiç uygulanmayandır” diyordu. Oysa şimdi bu fikirlerin yeşerdiği ülkeler birbiri ardına sanayi politikası yarışına girdiler. ABD’de Enflasyonla Mücadele ve CHIPS yasası, Avrupa’da Yeşil Mutabakat, Made in China İnisiyatifi gibi birçok sanayi politikaları uygulamada.

Birleşmiş Milletlere göre yüzden fazla ülke sanayi politikası uyguluyor. Bu kapsamda verilen teşvikler de küresel hasılanın yüzde ikisini bulmuş durumda.

Sanayi Politikalarının Ekonomik Anlamı

Piyasaya kendi haline bırakıldığında etkin bir üretim düzeyini gerçekleştirir mi? Ne yazık ki piyasanın başaramadığı durumlar var. İşte bu durumlar da devlet müdahalesine hatta bazen de yönlendirmesine ihtiyaç olabiliyor.

Bunlardan en temel sorun dışsallıklar. Dışsallıklar nedeniyle piyasa aslında sosyal olarak optimumum altında veya üzerinde bir üretim düzeyinde dengeye gelebiliyor. Bu durumda da devletin devreye girip Pigoucu vergilendirme (ya da teşvik) dediğimiz müdahaleye başvurması gerekebiliyor. Aşı örneği ile açıklamaya çalışayım. Aşı kendi arz ve talebini dikkate aldığımızda optimum bir üretim seviyesi verecektir. Ancak bir kişinin aşılanması sadece ona yarar sağlamaz toplumsal olarak da hastalığın yayılmasını önler. Yani kısaca aşının sosyal olarak optimum üretimi daha fazla olur. Bu nedenle de devletler aşı çalışmalarına kaynak aktarıp daha fazla üretilmesini sağlarlar.

ARGE faaliyetleri ile teknolojinin geliştirilmesi de benzer şekilde pozitif dışsallıklar içerir. Upstream ve downstream sektörlerin de gelişmesini sağlar. Bu nedenle teknoloji geliştirecek ARGE faaliyetleri desteklenir. Bunun gibi pozitif ve negatif dışsallık örnekleri çoğaltılabilir.

Bazen de özel sektör bazı alanları riskli bulduğu için girmekten kaçınır. Özellikle yeni teknolojiler üretilirken pazarın olup olmayacağı belirsiz olur. Bu belirsizlik ortamında özel sektörün yatırım yapması da zorlaşır. İşte bu durumlarda da devletin devreye girmesi, garantiler ya da teşvikler vermesi gerekebilir. Bunu da son dönemin konusu elektrikli araçlarla açıklayayım. Kişiler elektrikli araç almakta yeterince istekli olmayabilir, çünkü yeterince şarj istasyonu yok. Şarj istasyonu için yatırımcılar ise riske girmek istemeyebilir çünkü henüz talep yetersiz. Yani bir yumurta tavuk problemi karşımıza çıkıyor. İşte bu noktada devletin devreye girmesi ve de garantiler sağlaması ya da vergi avantajı gibi teşvikler vermesi özel sektörü harekete geçirebiliyor.

Devletler ekonomiye direk müdahale ederek gitmesi gereken rotayı da belirleyebiliyorlar. Sanırım sanayi politikalarının en çok tartışılan kısmı da burası. Ülke hangi rotada gidecek, hangi sektörler desteklenecek? Kısaca hangi sektörler “kazanan” olacak? Ekonomi yazını bu tartışmalarla dolu. Hangi ideoloji ile bakarsanız ona dair bir örnek bulabilirsiniz. Örneğin havacılık sektöründe Boeing’in karşısına Avrupa Airbus’ı bir sanayi politikası sonucu çıkardı. Başarılı da oldu. Ancak Çin’in COMAC C919 macerası ne yazık ki birçok regülasyon engeline takılarak başarılı olamadı. Diğer taraftan Çin verdiği teşvikler sonucu güneş panellerinde dünya lideri konumuna geldi. Ancak ABD’li Solyndra geniş bir teşvik imkanına rağmen iflas etti.

Devletlerin ülkelerin kalkınmasını yönlendirmek için sanayi politikası uygulaması yeni değil. ABD’nin sanayileşmesinde, Japonya’nın İkinci Dünya Savaşı sonrası kalkınmasında, Doğu Asya ülkelerinin başarılı macerasında hep bir sanayi politikası uygulaması var. Son dönemde yapılan ampirik çalışmalar özellikle Güney Kore’nin kalkınmasında desteklenen sektörlerin diğer sektörlere olan pozitif etkisinin önemli olduğunu gösteriyor.

Başarısız bir Latin Amerika gerçeği de yadsınamaz tabii ki. Sanayi politikaları sonuçta bir devlet politikası, yani devletin kurumsal zafiyeti belirleyici rol oynayabiliyor. Diğer taraftan da bu sanayi politikasının suçu değil. Sonuçta tüm devlet politikaları için geçerli bu durum. Kurumsal zafiyet nedeniyle tüm devleti kapatmıyoruz (Son dönemde öneren bazı politikacılar olsa da).

Modern sanayi politikaları

Bugünün sanayi politikasının ise öncelikleri başka. Tedarik zincirinin sağlamlığı, yeşil dönüşüm, ulusal güvenlik, teknolojik olarak bağımlılığı azaltma gibi nedenler ön planda. Tedarik zinciri kırıldığında tüketicilerin refahının nasıl düştüğünü hep beraber gördük. Daha çeşitlenmiş tedarik zincirlerinin ise daha sağlam olduğu kanıtlanmış durumda. ABD’nin CHIPS yasası ve European Battery Alliance bu amaçla varlar.

Özellikle stratejik önemi olan bazı sektörlerde öne çıkmak için de sanayi politikaları yoğun olarak kullanılıyor. Bu kapsamda ülkeler ayrışmış (fragmented) bir şekilde birlikte de hareket edebiliyorlar. Örneğin, Chip 4 Alliance; Japonya, Güney Kore, Tayvan ve ABD’nin birlikte gerçekleştirdiği bir inisiyatif. Yani teşvikler dost ülkelerde kurulan tesisler için de var ancak düşman (ya da rakip) ülkede yok. Ayrışmanın bu alanda olmaması beklenmezdi zaten.

Global Trade Alert, artık sanayi politikaları ile ilgili verileri de tutmaya başladı. Aşağıdaki şekilde ülkelerin hangi nedenlerle sanayi politikası uyguladığı gösterilmiş. Stratejik rekabetçilik tahmin edildiği üzere ilk sırada yer alıyor.

Şekil 1. Ülkelerin Sanayi Politikası Uygulama Motivasyonları

Türkiye İçin sanayi politikası

Uzun süredir Türkiye için kapsamlı bir sanayi politikasına ihtiyacımız olduğunu söylüyorum. Bunun uzun dönemli bir plan çerçevesinde yapılması elzem. Stratejik rekabetçiliği olacak sektörlerin analiz edilip kapsamlı bir plan yapılması gerekli. Altyapı yatırımdan eğitime kadar bu plana bağlı kararlar alınmalı. Yoksa çağın gerisinde kalıyoruz. Özellikle de herkesin sanayi politikası uygulayarak atak yapmaya çalıştığı bir çağda…

Türkiye’de kapsamlı bir sanayi politikası uygulanmasa da birçok alanda teşvik veriliyor. Ancak bunlar düzensiz ve de ne yazık ki çıktıları yeterince takip edilmiyor. Bu da kaynakların heba olmasına yol açabiliyor. Yani uygulanacak olan sanayi politikasının belirlenip teşvik vermek sorunumuzu çözmeyecektir. Ne yazık ki bu konuda pek iyi bir karnemiz yok. Desteklenecek endüstrilerde ya da firmalarda sık sık performans ölçümleri yapılmalı. Bu sanayi politikalarının sürdürülebilirliği için hayati önem taşıyor. Dani Rodrik(2004) “Kazananları seçme kabiliyetine sahip olmamıza gerek yok, kaybedenlerin gitmesine izin verecek kabiliyetimiz olsa yeter” diyor. Bizim için oldukça manidar.

Türkiye’de diğer pek çok gelişmekte olan ülkede olduğu gibi bir kurumsal zafiyet olduğu aşikâr. Tabii bu kurumsal zafiyeti peşinen kabul edip, politikadan uzaklaşmak doğru değil. Bu kurumsal zafiyetleri de düzeltebilecek yapısal bütünlükçü bir politika çerçevesine ihtiyacımız var.

Doç. Dr. Derya HEKİM